새들만 넘나드는 북녘하늘… 한반도에 평화 내려앉아야 병목 '인천공역' 혼잡 풀려
영토·영해위 무한대 공간 주권영역
1952년 주한미군 방공 목적 첫 도입
정부 사고발생시 수색·구조 책임져
'인천 FIR' 북한과 맞닿아 면적 협소
43만㎢ 불과… 일본영공의 20분의 1
안보상 '비행금지구역' 많아 더 혼잡
비행기 수직 간격 좁힌 RVSM 운영
북한항로 열리면 서쪽공역 여유 확보
2010년 5·24조치후 서해상 통과 막혀
판문점선언에 부활 논의… 다시 경색
국가나 도시 간 영토, 바다의 경계가 나뉘어 있듯 하늘에도 국가별로 관리하는 '공역(空域·Air space)'이 있다.
국제민간항공기구(ICAO)에서 통용되는 우리나라 공역의 이름은 다름 아닌 '인천'이다. 2001년 인천국제공항이 인천 영종도에 개항한 이후 국가 공역을 관리하는 항공교통관제소가 바로 인천에 자리 잡았기 때문이다. 인천은 대한민국의 수많은 도시 중 하나이지만, 하늘에서는 인천이 곧 한국이나 다름없다.
공역은 비행기의 활동을 위한 공간으로 비행의 안전과 질서를 위해 적절한 통제가 이뤄지는 곳이다.
국가 입장에서는 주권 보호와 군사적 방위를 위한 중요한 공간이기도 하다. 우리나라 영토는 헌법에 따라 '한반도와 그 부속 도서'이고, 영해는 관련법에 의해 영토 경계로부터 12해리(22.224㎞)로 정해져 있다. 우리나라 주권이 미치는 공역(영공)은 영토와 영해의 상공이다.
국제민간항공기구는 이런 국제법과 국내법상 주권 공역의 개념 외에도 나라별로 비행기의 안전 운항을 통제할 수 있도록 공역을 권역별로 나눴다. 이를 '비행정보구역(FIR·Flight Information Region'이라고 하는데 우리나라가 담당하는 공역의 이름은 인천 비행정보구역 즉 인천 FIR이다.
민간 협약을 따르기는 하나 사실상 주권의 영역으로 보고 있다. 우리 정부는 인천 FIR을 지나는 모든 항공기의 안전 운항을 위한 정보 제공과 항공기 사고 발생 시 수색·구조에 대한 책임을 진다.
국토교통부에 따르면 인천 FIR의 면적은 43만㎢이고, 수직 범위는 지표와 수면 위로부터 무한대다. 동남쪽으로는 후쿠오카 FIR, 서쪽으로는 상하이 FIR, 북쪽으로는 평양 FIR과 맞닿아 있다.
우리나라 공역은 주한 미 공군이 1952년 방공 목적으로 관제 업무를 하면서 개념이 도입됐고, 1955년 도쿄 FIR 일부에 포함돼 관리돼 왔다. 해방 이후에도 하늘의 주권에서만큼은 완전한 독립을 가져오지 못했던 셈이다.
1958년 우리 공군이 주한 미 공군으로부터 항로 관제 업무를 인수했고, 국제민간항공기구에 대구 FIR 신설을 신청했다. 당시 항공교통관제소가 대구에 있었기 때문에 대구라는 이름으로 신청했다.
1963년 국제민간항공기구 이사회 승인으로 우리나라에도 FIR이 발효됐고, 2002년 항공교통관제소 이전에 따라 '인천 FIR'로 명칭이 변경됐다.
인천 FIR은 북쪽으로 북한과 경계를 하고 있고, 인접 국가보다 면적이 좁기 때문에 늘 혼잡을 빚고 있다. 일본의 FIR은 930만㎢로 우리의 20배다. 우리나라는 대만(41만㎢), 홍콩(37만㎢)과 비슷한 수준이다.
인천공항의 급격한 성장으로 하늘길은 포화에 이르렀고, 코로나19 사태가 터지기 전까지만 해도 인천공항과 김포공항의 항공 교통량이 최대 수용 능력을 벗어나는 상황까지 빚어졌다.
2016년과 2017년 개최된 국제민간항공기구 회의에서 우리 공역의 안전도가 기준에 미치지 못한다는 지적이 나오기도 했다. 특히 중국 방향 항로는 비행 고도를 이탈하는 사례까지 발생해 안전에 큰 위협이 우려된다는 결과가 나왔다.
국토부 제3차 항공정책기본계획(2020~2024)을 보면 항공 교통량은 매년 5% 이상 꾸준히 증가해 2011년 대비 2018년 1.6배 늘었다. 하늘길에서 병목 현상마저 빚어지는 실정이다.
우리나라 공역이 큰 혼잡을 빚는 이유는 남북 대치 상황이라는 군사·안보적 이유가 가장 크다. 우리 공역 관리 주체는 국토부이지만, 실상은 국토부·국방부로 이원화돼 있다. 공역에는 군사훈련구역과 안보상 이유로 설정된 비행금지·제한구역이 있는데, 이곳은 민간 항공기가 이용할 수 없다.
국토부는 인천공항 주변의 민간 항공기 공역을 확대해야 한다는 서울지방항공청 건의에 따라 올해 7월부터 국방부와 본격적으로 협의한다. 국토부는 인천공항 서쪽에 있는 공군 훈련구역(군공역)을 30% 축소해 민간 항공기가 이용할 수 있게 해달라고 국방부에 건의했다.
이곳은 인천공항에서 이륙한 비행기가 중국·유럽 등지로 가는 항로와 겹치는 공역이다. 군공역이 30% 축소되면 시간당 수용량이 70대에서 80대로 늘어날 것으로 국토부는 보고 있다. 훈련구역 조정의 경우, 고위급 정책 협의에선 큰 틀에서 합의가 이뤄졌지만 실무 협의는 장기화할 전망이다.
국토부 항공교통과 관계자는 "현재 국방부가 개별 부대 의견을 접수하는 과정인 것으로 알고 있다. 큰 틀에선 합의했더라도 각론으로 들어가면 (해당 공역을) 실제 사용하고 있는 부대들의 의견이 다를 수 있다"며 "국방부와 본격적인 협의에 나설 예정으로 단기간에 결과를 이끌어 내긴 어려울 것 같다"고 말했다.
군사구역과 얽혀있는 우리나라 민간 항공기 공역 확대의 또 다른 해법은 '항로의 수직 분리'와 '남북 관계 개선'이다. 차선을 넓혀야 하는 도로와 달리 하늘길은 비행기의 고도를 조절해 하나의 길에 여러 대가 다닐 수 있다. 인천공항을 드나드는 비행기가 평양 FIR을 이용할 수 있다면 인천 FIR 통행량을 분산할 수 있다.
우리나라는 2005년부터 일본과 함께 수직분리축소공역(RVSM·Reduced Vertical Separation Minimum)을 운영하고 있다. 비행기의 수직 간격을 2천피트(609m)에서 1천피트(304m)로 좁혀 비행기가 많이 다닐 수 있도록 하는 방식이다.
국토부는 수직분리축소공역을 전 공역으로 확대하는 방안을 추진 중이다. 하지만 이런 방식은 고도가 높은 곳에만 적용할 수 있고, 공항과 가까운 낮은 고도에서는 무한정으로 사용하기 어렵다.
국토부 관계자는 "수직 분리의 확대는 고속도로의 차선을 늘리는 효과와 마찬가지"라며 "공역은 면적이 좁더라도 수직으로 항로를 분리해 사용할 수 있는 특징이 있다. 하지만 먼 곳은 수직 분리가 가능해도 인천공항과 가까운 지역은 수직 분리가 위험하다"고 설명했다.
인천 FIR 포화의 다른 해법은 남북 관계에 있다. 남북 직항로 개설 등으로 우회 항로를 직선화하고 닫혀 있는 북쪽 항로를 열면, 포화 상태인 인천공항 서쪽 공역에 여유를 줄 수 있기 때문이다. 하지만 예측할 수 없는 남북 관계 탓에 당장의 효과를 기대하긴 어렵다.
1994년 북한이 영공 개방 의사를 밝히면서 2년 후 대구 FIR~평양 FIR 통과 항로가 개설됐다. 2000년 김대중 대통령이 북한을 방문했을 때 서해 직항로를 이용할 수 있었던 것도 북한이 하늘을 열어줬기 때문이다. 다만 영토 위는 지나지 않고 서해상을 통과하는 'ㄷ' 자 항로였다.
하지만 우리 정부가 2008년 7월 금강산 관광객 피살사건과 2010년 3월 천안함 사건에 대한 대응 조치로 2010년 5월 24일부터 대한민국 민간 항공기의 평양 FIR 통과를 제한하면서 이 항로는 막히게 됐다. 여기에 유엔의 대북 제재 조치까지 더해져 항로 부활은 더욱 어려워진 상황이다.
공역을 통과하려면 이용료를 내야 하는데, 이는 제재 대상에 해당한다. 2018년 판문점 선언 이후 남북 관계가 개선되면서 다시 항로 부활 얘기가 오갔지만, 최근 다시 경색 국면에 돌입해 기약할 수 없게 됐다.
국토부는 제3차 항공정책기본계획에서 국가 공역 체계 개선을 위해 남북한 직항로를 개설하겠다고 했지만, 명확한 시점은 제시하지 못했다.
인천공항 주변 공역 확대는 공항의 '슬롯(Slot·항공기 운항시각)' 확대와도 무관하지 않다. 슬롯은 시간당 뜨고 내릴 수 있는 비행기 대수를 의미하는데, 현재 인천공항의 슬롯은 71회다. 인천공항이 2023년 제4활주로 개장을 준비하고 있기 때문에 이를 위해서라도 공역 조정이 필요하다는 게 국토부 설명이다.
국토부 관계자는 "인천공항은 공역·슬롯 확대에 대비해 CIQ(세관·출입국관리·검역) 인력을 6개월 안에 투입할 수 있도록 준비하고 있다"며 "하늘에서는 공역을 확대할 수 있도록 관계 기관과의 협의 등 장기적으로 만반의 준비를 다할 것"이라고 했다.
